“我们的思路是想用金融创新的方式来解决耕地保护以及粮食安全问题。”6月6日，人民银行副行长易纲在由央行举办的“气候变化与配额交易研讨会”上表示。

中国政府为保障粮食安全，执行“18亿亩耕地红线”政策，并将18亿基本耕地的指标分解到各个省，同时对每个省建设用地进行指标控制。

但在工业化、城市化的进程中，由于各地区的发展并不平衡，从而导致各地建设用地的价值相差很大。“同样一亩土地，在不同地区的价格差异在百倍，甚至千倍以上。”北京大学中国经济研究中心教授卢锋表示。

对此矛盾，污染物排放配额交易激发了央行的灵感。污染物排放配额交易基于各地区、各企业减少排放的成本不一样，在污染物排放总额一定的情况下，将污染物排放配额分配给各地区各企业，其配额可在国内多个地区建立的排污权交易所里进行交易。目前污染物排放配额交易已成为国际上很大的市场。

由此，央行研究局提出了以土地生产当量配额交易来解决粮食安全问题的思路，并建议建立全国性的统一的土地生产当量交易市场。

建议设土地生产当量交易市场

“现在一谈到粮食安全就说18亿亩土地红线，但是不同的土地粮食产出差别很大。18亿亩是一个很笼统的概念。”参会的一位学者指出。

实际上，各地在实践中也有“占一补一”的占补平衡做法，即占用了一亩基本耕地，则需要在其他地方补上一亩耕地。

但要进行交易，首先要解决的是产品的标准化。当日会议上，央行研究局局长张建华提出了“土地生产当量”的概念，即确定一个能生产确定粮食数量的土地面积。

张建华介绍了土地生产当量配额交易的基本思路：通过引入土地生产当量(单位土地标准产出)的概念，界定和分配土地生产当量配额，允许配额在不同地区间进行买卖，形成全国性土地生产当量交易市场，在保证粮食产量不变的总量平衡目标下，以粮食产量为配额，使城市化用地数量的增长与农业基础设施改善的程度挂钩，实现耕地占用与开发之间的占补平衡，保障粮食生产的总量平衡。

要实现这一机制，张建华认为，首先要界定和分配土地生产当量，即对土地的粮食生产能力进行分类定级，并对土地生产当量定性定义。

其次要允许配额在不同地区交易，并建立全国性统一的土地生产当量交易市场。而为了被交易的土地最终用于土地生产，还要建立监管核查机制。

“通过这样一种机制，可以把发展现代农业与推进城市化进程有机结合起来，从根本上解决农业投资的不足，从而解决城市化进程中土地供给约束和农业投入不足以及粮食安全之间的矛盾。”张建华说。

易纲进一步解释说，这一机制有三大优势：

首先，可以解决对粮食安全问题，力保18亿亩耕地的粮食安全红线。可以在土地生产当量的概念下，达到保证粮食安全、保护耕地的目的；

其次，可以规定交易的一定比例投入农业生产，从而解决目前农业投入不足的问题；

第三，由于存在市场，可以根据市场价格的高低，来判断在什么地方的土地更具有稀缺性，从而解决城市化的优先问题。

各方争议土地生产当量指标设计

正是由于土地开发各地的成本、收益差别很大，目前国内也有部分地区已经有了类似的建设用地指标的交易。

卢锋就曾经对苏北、苏南的土地指标交易进行过研究。他发现，因为苏南建设用地有更大的利益，苏北就让出一个建设用地指标，苏南则向苏北支付一定的价格。

而且，建设用地指标的跨省交易也曾出现。浙江义乌就曾经与甘肃协商过建设用地指标的交易，当时义乌提出在支付一定的价格外，还可以帮助甘肃解决一定的用工指标问题，但这个交易最终被有关部门叫停了。

研讨会上，学者们首先对土地生产当量指标的设计提出了疑问。

社科院金融所所长李扬提出，土地直接折算成粮食有很多技术问题需要解决，各地区适宜生产的粮食品种不同，同样土地生产同样一种作物的产品不同，而且分布在各地必然要考虑到运输成本。此外，粮食生产的技术进步如何考虑到指标设计中更是一个复杂的问题。

卢锋则认为，土地生产当量不一定折算成粮食，可以折算成更基本的“元“。如借鉴标准燃料以“焦耳”计量，可以用土地可生产出的卡路里计算土地生产当量。

而李扬还担心，目前土地所有权规定得很严格，在交易时需要界定的范围太多，交易成本可能会很高。

经济学家汤敏提出，对存量土地全部进行这样一项工作确实很困难，但可以从增量入手。即对现有的建设用地指标按照土地生产当量的办法进行配额交易。

但汤敏的一大担心是，如果实行这一机制，可能会剥夺中西部的发展机会。他指出，正是因为耕地控制严格，东部的土地成本攀高，目前已经出现了产业向中西部转移的现象。但如果实现这机制后，东部地区的耕地硬约束就没有了。