“建设服务型政府的理念已成为各级政府的共识，但是必须要注意两种错误的倾向。”朱光磊表示。

6月9日，天津市社会科学理论创新论坛在南开大学省身楼一楼多功能厅召开。

南开大学“公共服务型政府的构建”课题组首席专家、南开大学教务长、周恩来政府管理学院政治系教授朱光磊在会上提出：各级政府在建设服务型政府、提供公共服务时要避免“职责同构”；同时，在分清各级政府在提供公共服务的职责的同时，建立一个公共财政体制对于构建公共服务体系具有关键意义。

今年2月19日，中央政治局集体学习，题目为“如何建设服务型政府”，朱光磊教授为主讲人。

各级政府应明确分工

2003年9月，国务院总理温家宝在国家行政学院讲话时指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。”

而在中共十七大上，中共中央更明确提出“建设服务型政府”是未来一段时间行政体制改革的重要目标。

自此，服务型政府的理念正式破题。

但是，很多地方出现了急于求成的心态，认为服务型政府的建设“可以在短时间内建成”。

“我曾经看过某部门的一些报告，它提出要通过25年时间来建设服务型政府，也有一个时间表。”朱光磊说。

朱光磊认为，服务型政府建设不是一项具体的工作，而是中国政府发展方向的重大调整，是一个历史过程，可能需要几十年的时间。

而另外一个值得注意的倾向是，在公共服务提供上，现在的一个突出的问题是，我国政府的纵向职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，即在政府关系中，不同层级的政府在纵向职责和机构设置上的高度统一、一致。在这一模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。

而在服务型政府建设中，不同层级的政府抓的“事”应有所不同，不仅在中央政府与地方政府要分工，而且地方政府各级政府之间也要有明确的分工。

对于政府提供公共服务职能的分工不明，朱光磊举了这样一个例子：

中央的一位主要领导到某县视察工作，向县里的主要领导询问：中央强调转变政府职能，你们县里面打算怎么做呢？县里面的主要领导考虑半天，才说了一句，“我们要放开微观抓宏观”。

“县一级能抓什么宏观呢？”朱光磊说，“但在现行的行政框架下，确实存在类似的情况。”

朱光磊认为，中央和省一级的政府出钱出政策，指挥地方做服务型政府建设，这样做其实并不利于地方政府通过合理分工全面履行公共服务职能。“应该打破这个鸿沟，各级政府都要直接来提供公共服务。”

在建设服务型政府的初级阶段，中央政府和中间层级政府的积极性和推动作用是不可否认的，但是，随着服务型政府建设的逐渐深入，仅有中央政府和中间层级政府的推动显然不够，必须充分调动起基层政府建设服务型政府的积极性和内在动力。

据世界银行提供的《世界发展报告》：发达国家进行政府间纵向关系分权改革的一个成功的经验就是“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供。”

“在我看来，各个层级的政府都应当直接提供公共服务，但是，各个层次的政府不应当提供相同的服务。”朱光磊强调，“这两句话要搁一起说”。

朱光磊建议，中国应以服务型政府建设为契机，理顺、确认各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向政府间的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。

按照他的设想：中央和省级政府主要履行宏观管理职责，地市政府处在地方政府的中间，起承上启下作用，职责主要是统筹和协调；县、区、乡、镇的基础性和微观性决定了其政府的执行性和直接面向基层的务实性，主要履行具体社会管理和公共服务职责。诸如水电暖的供应，垃圾处理，地方道路修建、维护与维系，社区绿化和环境保护等，养老幼教、兴办市场、休闲娱乐之类，则适宜由基层去做。

朱光磊也建议，历次的中共党代会决议和政府的公报中，对于政府提供公共服务这个领域的表述，可以更具体一些，比如“中央一级要做什么，省一级要做什么、市政府要做什么”。

“如果只是简单的说‘政府要做什么什么的话’，没有针对性。”朱光磊表示。

公共财政架构建议

在分清各级政府在提供公共服务的职责的同时，建立一个公共财政体制对于构建公共服务体系具有关键意义。

“建服务型政府、做公共服务，都是要花钱的。”南开大学MPA中心副主任孙涛副教授表示。

但是，要在短时间抹平地区差距、城乡差距、贫富差距等社会差距，又显然是不现实的。与会学者建议，“改革和完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化”可能是目前解决这个问题的一个好办法。

课题组研究了经合组织(OECD)二十多个国家的经验，发现公共财政的职能可以分为三个方面：一个是资源配置，以配置效率来说，最好是以地方政府为主；一个是收入分配，这个在省级政府、中央政府各有侧重，有所交叉，比如说社保等；一个是稳定和发展经济，以中央政府为主。

实际上，“十五”期间，中央政府在财政转移上已经进行了一番改革。“但是，仍然难以扭转区域间财力差距扩大和农村基本公共服务水平落后的态势。”朱光磊表示。

他认为，为了较快地迈向基本公共服务均等化的目标，重中之重是农村，是“农村三件事”，即教育经费保障机制、新型合作医疗制度和最低救济制度。

解决之道可以从以下几个方面入手：

建议逐步取消税收返还，通过立法将其列入一般性转移支付，建立起“一般转移支付与专项转移支付相结合”的模式，有些经费可直接拨付到县；尽快完成省以下分税制改革工作，理顺省以下财税管理体制；加大对地方社保的支持力度，逐步扩大统筹范围；妥善解决失地农民和一亿多农民工的基本保障问题；有条件的地区应积极探索建立农村低保制度。

“理论上说财权要与事权相互匹配，但是实际运作上是有一个财力与事权相匹配的问题。”孙涛表示。

比如，有些地方有财权、事权，但是却没有财力也没办法解决，比如说西部的教育问题，财权归地方，“但是如果它收不到钱的话，也没有办法搞教育”。

学者建议，应通过建立公共财政体制，特别是通过包括转移支付等在内的立法措施和行政手段，使城乡之间、区域之间的公共服务水平差距明显小于它们之间的经济发展水平差距。

此外，在税收上也可以做出相应的调整。“尤其是企业所得税，我们建议应该归中央，税基比较大，可以加强支付转移，可以使得地方在财力与事权上相匹配。”孙涛表示。